朱俊生:加快建设养老保险第三支柱

时间:2020/12/14     来源:中国银行保险报网     作者:朱俊生

  2019年底,我国65周岁及以上人口约1.76亿,占总人口的12.6%,已经远超国际公认7%的老龄化社会门槛标准。我国老龄人口占比提高速度很快,2000—2018年,世界65岁以上老年人口比例提高2个百分点,而同期我国老年人口比例提高了4.94个百分点,超过世界平均水平的两倍。面对人口老龄化带来的挑战,经过近30年的建设,我国养老保障体系在公共养老保障职能上取得长足发展,但包括商业养老保险在内的第三支柱养老金亟待培育建设。在此背景下,12月9日,国务院常务会议提出,“按照统一规范要求,将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设”。这对于完善个人税收递延型商业养老保险试点政策,提升公众参与养老保险第三支柱的积极性,完善养老保险第三支柱制度具有重要的指导意义。

  为应对人口老龄化挑战,提高养老金体系的可持续性,在全球养老保障体系新一轮改革中,国际主要经济体从20世纪80年代开始以提升效率为导向,通过财政补贴与税收优惠等政策促进私营养老金的发展。我国为促进养老金第三支柱的发展,可充分吸收国际经验,发挥市场机制在养老金体系改革中的作用,完善多支柱养老金体系。

  (一)优化收入分配格局,提高个人自我养老保障能力。维持经济和就业的持续增长,增加居民收入,提高个人对养老的准备程度。通过财税政策调整,使劳动者报酬与劳动生产率同步提高,居民收入增长与经济增长同步,以提高居民收入和支付能力,增强个人对于养老的自我保障能力。

  (二)对养老金体系进行结构性改革,释放第三支柱的发展空间。充分发挥市场机制在养老金体系中的作用。要统筹发展基本养老保险、企业年金与职业年金、个人税收递延的个人养老金,构建政府、企业与个人共同支撑的“三位一体”的三支柱养老金体系。要发展私营养老金,构建多支柱结构相对均衡的养老金体系,矫正养老金体系存在的结构性失衡。

  适当降低基本养老保险的缴费比例,为第三支柱发展提供空间。我国第一支柱缴费率水平虽有所降低,但仍排在世界前列。可对养老保险三个支柱的缴费率统一进行调整,适当降低第一支柱缴费率,为提高第二、三支柱缴费率创造条件,着力提高第二、三支柱替代率。

  建立养老金体系三支柱之间对接机制。我国第一支柱的个人账户以及第二、三支柱都建立在个人账户养老金基础之上。因此,在政策设计上,可以将基本养老保险个人账户、企业年金、职业年金个人税收递延型商业养老保险打通,实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续方面的衔接。首先,税优政策对接。第二支柱与第三支柱个人享受税优的比例或者额度应予打通,即:如果职工个人参加企业年金或职业年金个人缴费没有达到税优上限的比例或者额度,职工可将差额部分追加至个人账户的缴费上限;如果职工所在单位没有建立年金计划的,可以将全部比例或额度追加至个人账户的缴费上限。其次,投资管理对接。第二、三支柱均采用委托人投资运营模式,由市场上专业性金融机构(包括养老保险公司、基金公司、信托机构等)进行投资运营,在治理结构、投资政策和待遇发放方式等方面都应实现统一,以方便参保者,建立统一的市场竞争秩序。再次,缴费、账户记录和基金转移接续对接。允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱,并实现市场化投资管理;允许离职人员将其企业年金(职业年金)归属个人的资金转移到第三支柱。

  (三)优化财政和税收激励政策。要完善EET的税收递延政策。一是在新个税提高起征点、增加专项扣除的背景下,适当提高税延养老保险税前抵扣标准。比如,每月抵扣额度可提高至2000元或3000元。同时,要建立抵扣额度与社会平均工资增长指数化挂钩的动态调整机制,未来随着经济发展和收入水平的提高,动态提高税前抵扣额度。二是取消6%的比例限制,统一按照固定标准税前扣除,方便员工投保以及企业人力资源部门协助办理税收递延手续。三是将领取阶段的实际税率降至3%左右的水平,鼓励中低收入的纳税群体参与,扩大商业养老保险的覆盖面,更好地实现税延型养老保险的政策目标。四是将税延型养老保险税前抵扣纳入个人所得税专项扣除项目,进一步简化税前抵扣流程。

  探索同时实施EET的税收优惠模式(即缴费环节征税,投资领取环节免税)。EET模式有助于增加养老金账户持有人的选择,扩大其覆盖面,提高税收优惠政策的惠及范围。

  探索直接补贴式个人养老金。对于年收入没有达到起征点的群体参加第三支柱,可以给予一定比例的财政补贴使政策惠及中低收入人群,提升制度的公平性和覆盖面。

  (四)完善账户制经营模式。建立统一的第三支柱制度和管理服务信息平台。以银保监会的中保信平台与证监会的中登平台为起点,从“双平台”向“统一平台”转型,建立面向所有金融行业的统一的个人养老金制度平台,与税收管理系统对接,为金融机构参与第三支柱提供支撑。

  扩大参与的金融机构与产品范围。第三支柱覆盖的范围应该包括商业养老保险、基金产品、银行理财、信托等适合投资的金融产品。扩大参与的金融机构与产品范围,有助于促进个人养老金账户市场的竞争,丰富产品形态,从而增加公众的选择权,提高个人养老金账户市场的运行效率。

  (五)完善个人养老金运行监管体系。要建立透明、高效、协同的税优个人养老金监管框架,提高监管效率。人社部门统筹完善第三支柱的制度设计,财政财税部门要完善个人养老金税收优惠政策,银保监会、证监会等金融监管部门对参与第三支柱的金融机构实施功能监管与主体监管。建立部门间沟通机制,形成监管合力。稳步放开养老金投资范围,促进多元化养老金资产配置,逐步由数量限制监管向审慎监管过渡。同时,通过设立相对收益率担保机制、合理化考核机制等,完善风险承担机制。

  (作者系清华大学五道口金融学院中国保险与养老金研究中心研究员)

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