从新《保险法》实施谈消费者权益的行政保护

　　新修订《保险法》对加强保险监管、维护保险消费者利益做出了更加明确的规定，但面对复杂多变的保险纠纷，准确界定监管边界问题仍然不容忽视，尤其在处理欺诈误导、理赔纠纷等突出问题时，如何为消费者提供适当有效的行政保护，需要保险监管部门深入分析思考。

　　一、保护保险消费者利益是现代监管的重要目标

　　国家的监管制度是一种严格的权责对称关系，一方面确立了监管机构对被监管者的权力，可依法要求被监管者达到某种质量或安全标准；另一方面也意味着对消费者承担了相应的质量和安全担保责任。保险是一种明显延期交易的金融制度，投保人交纳保险费后，只有当约定的保险责任发生时，保险人才支付保险金，这种不确定性对交易结果的实现形成根本性阻碍。因此，为维护金融安全稳定，实施保险监管成为当今世界各国的共同做法。但由于监管理念不同, 各国法律对监管目标的表述也不尽相同,基本上都包括三个方面的内容：一是保护被保险人的合法权益; 二是维护保险市场公平竞争的市场秩序; 三是维护保险体系的安全与稳定。在我国各行各业深入贯彻落实科学发展观的新形势、新阶段下，保险业要实现可持续发展的目标，必须把维护消费者利益放在更加突出的位置，把保护消费者利益当作监管和经营的基本理念，提高行业持续发展能力。而保险监管机构对消费者权益的行政保护，是维护消费者权益的最主要保护力量。目前实践中产生的保险纠纷，相当大一部分与我国现行保险法合同部分规定不够明确有很大关系。新修订的《保险法》有针对性地加强了对保险消费者利益的保护，进一步完善了保险合同的具体规定，为监管部门更好履行保护消费者利益的职责提供了法律保障。

　　二、依法保护保险消费者利益遇到的执法困境

　　法律的保障功能需要付诸于法律实现，才能收到良好的效果。虽然新《保险法》对保护消费者利益更加关注，但因为种种现实条件的制约，保险监管机构在实际工作中，面对当前突出的欺诈误导和理赔纠纷类问题，仍然面临不少执法难题。

　　（一）保险消费者缺乏自我保护意识制约了维权途径。欺诈误导类案件多发生在展业阶段，一些营销员不尽条款说明义务，甚至有意夸大宣传、放大保险收益，以不正当手段进行销售。不少保险消费者既缺乏保险知识，又缺乏自我保护意识，不认真阅读保险条款，轻信口头宣传，不重视新单回访，不注意保留有力证据，当发现所购产品不合原意时，无法提供有效证据。通常这种情况，消费者无法通过诉讼实现诉求，常常会通过信访途径求助监管部门，但因调查取证困难，监管部门也无法认定查处。

　　（二）保险消费者对行政保护过度依赖加大了监管压力。随着我国法制进程的逐步加快，法律体系的不断完善为政府权力的行使划定了法律边界，依法行政成为时代要求。但我国是一个传统的政府主导型社会，长期以来，社会成员形成了“有事找政府”的心理定势，保险消费者在遇到矛盾纠纷时，往往依赖政府寻求解决办法。尤其是发生欺诈误导和理赔纠纷案件时，因其关系到投诉人最直接、最关心、最现实的利益，容易诱发缠诉缠访、越级上访、群体投诉、信访复查等非常事件的发生。

　　（三）监管部门采集证据的有限手段加大了监管难度。根据保监会《信访工作管理办法》有关规定，凡涉及欺诈误导类内容的信访投诉，均属于违法违规类案件，监管机关应该予以受理并需调查核实，但实践中相应证据的收集与核查往往遇到很大困难。在此来案件中，双方当事人各执一词，意见反差较大，由于监管机构取证范围狭窄、手段有限、时间滞后等原因，难于进行认定。同时，此类案件的常见证据有保险机构的投保档案和回访录音，证据核实难度较大。对于投保单是否为本人签名情况，执法人员只有到保险机构调取承保档案，经肉眼判定投保单的签名与投诉人笔迹是否相似，据此展开进一步调查。对于回访录音，投诉人往往提出质疑，要求进行鉴定后采信。但是投诉人往往不愿付出成本进行笔迹和录音鉴定，并且强烈要求全额退保，使核查工作无法进行。

　　（四）被投诉的行为性质不易认定形成了监管困境。投诉保险机构拖赔、惜赔的理赔纠纷，信访人往往以保险机构违反《保险法》规定时限为由，要求监管机关进行立案处理。但在处理理赔纠纷中，很难有足够证据认定保险机构恶意拖赔、惜赔，造成了依法行政的两难困境，如果按照保险合同纠纷处理，投诉人不依不饶，认为监管机构推卸责任，涉嫌行政不作为；如果按照违法违规行为进行处理，此类案件往往属于民事合同纠纷，处罚保险机构很难找到充足的法律依据，监管边界不易把握。

　　三、依法保护保险消费者利益应注意把握的几个问题

　　（一）处理好监管权与私权的关系，正确划定监管边界。恰当处理监管权与私权的关系是监管部门行使权力到位不越位、作为不滥为的基准。法律作为国家规范社会秩序的调节器，其调节标准源于公权和私权的准确界定。保险监管权属于公权、受制于公法约束，保险合同纠纷属于私权、应由私法调整。监管机关行使权力，必须明确行使对象属于公法范畴还是私法范畴，然后才能够准确地加以运用，才能决定是否为保险消费者提供行政保护。应由公法规范的，错误地纳入私法规范，是行政不作为；应纳入私法规范的错误地归入公法规范，是行政乱作为，前者将导致国家利益或公共利益虚化，后者则势必导致公权力侵蚀私人空间的危险，都会造成监管失灵的风险。

　　（二）处理好服务行政和依法行政的关系，合理把握监管维度。 正确处理两者关系是监管部门合理把握行政保护程度的关键。19世纪末以来，尤其是2008年金融海啸后，西方国家政府一改“无为而治”的做法，秉承依法行政的现代法制理念，注重在法律授权的范围内积极为公众提供行政救济，“服务政府”成为广为接受的公共管理理念。因此，现代行政权力的行使应具有双重特点：一是从干涉行政发展为服务行政，并注重发挥企业、社团组织等第三方的治理力量。二是严格依据法律的授权实施行政监管，防止滥用权力，保障私权不受侵犯。在我国保险监管工作中，监管部门要牢固树立监管为民的政治理念，高度重视保护保险消费者利益，提高执法人员的政治和业务素质，准确把握法律的精神实质和立法目的，确保监管权限、方式和程序合法。同时，注意发挥公司内控、社团法人和其他政府组织的辅助监管作用，形成保护消费者利益的系统体系。

　　（三）处理好法律效果和社会效果的关系，综合考虑监管实效。正确处理两者关系是检验监管部门执法效果的重要标准。立法不能穷尽社会生活中的各种现象，难免有立法不完善的地方或存在法律适用中的冲突。因此，法律条文中一般都有兜底条款，或者是法定情节和酌定情节，需要执法人员运用法律和智慧，正确行使自由裁量权。执法为民是社会主义法治的本质要求，服务大局是社会主义法治的重要使命。保险监管机关应立足于服务民生、促进和谐，在行使自由裁量权时，既要遵循法定原则，又要尽量考虑社情民意，灵活地、创造性地适用法律，以填补法律与现实之间的差距，而不能机械地适用法律。在对各种合法的选择进行取舍时，要反复推敲和掂量，审查这些选项中哪一种是最佳的，最能体现情、理、法三者的完美结合，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。

　　四、依法保护保险消费者利益的监管建议

　　（一）准确把握监管边界，注意执法到位。新修订《保险法》对保险人行使合同解除权、拒赔权、条款解释、理赔程序和期限等进行了明确的限制性规定。监管部门要以保险法修订生效为契机，以维护消费者利益为出发点和落脚点，加大监管力度，严格依法查处欺诈误导、拖赔惜赔等行为。同时，坚决推行《保险赔付程序公开制度》，严格法定理赔时限，细化理赔程序，促进保险机构提高服务的主动性、自觉性和积极性。努力化解矛盾、维护群众利益、保持社会稳定。

　　（二）合理掌握监管维度，关注监管实效。针对依法难于处理的欺诈误导和理赔类合同纠纷情况，可以根据情况予以处理。一是采集证据讲技巧。接到非正式投诉后，及时告知消费者尽量收集证据，做好证据支持工作。对于录音资料，告知消费者做好鉴定工作，经认定属于欺诈误导的，要求保险机构垫付鉴定费用，降低消费者的投诉成本。二是处理投诉要有力。出现多个投保人投诉同一公司同一产品的，或经合理推断存在欺诈误导的，或阶段时间内理赔投诉较多的，应采取有力措施要求责任公司限期解决。三是监督机制要完善。从行业协会、消费者协会、当地媒体及仲裁委等多方主体收集保险合同纠纷案件信息，结合监管部门收到的信访投诉，综合评价各保险主体诚信经营情况，予以定期通报，并纳入分类监管指标体系。

　　（三）发挥多方作用，建立系统保护工程。一是整合公司内部资源，强化公司防范化解矛盾纠纷的第一道防线。保险公司在处理信访问题时，应由业务和法律人员共同参与，从不同角度寻求合法合理的解决途径，促使信访人心服口服，防止矛盾向外扩散；完善客户回访制度，要求每件必访，如实记录回访结果，及时发现问题、解决问题，防止欺诈误导发生。二是充分发挥行业协会作用，实现社会治理。督促公司遇到保险合同纠纷，及时解决问题，引导投保人或被保险人到保险行业协会寻求调解，及时补签仲裁协议，利用仲裁“专家办案”的优势客观、公正、有效解决纠纷。三是积极加强和当地司法部门的沟通协调。突破传统狭窄的政府监管理念，拓展监管思路，联合当地司法部门，形成信息共享机制。尤其在反映保险市场突出问题、焦点问题和热点问题上，双方达成保护保险消费者利益的共识，预防和避免保险业重特大案件的发生。

　　（四）普及保险教育，增强消费者自我保护能力。不断加大宣传教育力度，深入持久开展保险“三进入”活动，利用法制宣传日或节假日组织各公司开展保险法律知识教育；研究信访中出现的普遍问题，整理汇编成保险须知，引导更多的社会群众认识保险，了解保险，从源头上预防保险纠纷的发生；积极发挥舆论监督作用，加强消费者维权工作，提升行业服务能力，并做好舆情监测工作，防止因个案引发行业信任危机，影响行业持续平稳健康发展的目标。